Для большинства стран мира, за рядом хорошо известных исключений, характерно функционирование национального вещателя, финансируемого из бюджетных средств. Такого рода вещательные организации в значительной степени содействуют обеспечению прав граждан на получение разнообразной информации и ознакомление с различными точками зрения, на свободное движение информации, идей и мнений. При этом степень влияния подобных вещательных организаций зависит от ряда факторов, включая нормативно-правовое поле их деятельности. Типовой закон об общественном вещании призван подсказать, какое именно законодательство может помочь в формировании и развитии подлинно общественного телевидения.
Типовой закон об общественном вещании предполагает существование независимого национального общественного вещателя – при том, что вполне возможны и иные модели обеспечения общественного вещания. В основе типового закона лежит передовая международная практика (которой, в частности, посвящена публикация организации АРТИКЛЬ 19 «Доступ к эфиру: Принципы свободы слова и регулирование вещания»[1]), решения международных и национальных судебных органов, положения договоров и прочие общепризнанные положения международного права,[2] а также законы об общественном вещании, принятые в разных странах мира.
Такие международные стандарты имеют огромное значение для организаций общественного вещания. Прежде всего необходимо защитить общественного вещателя от политического или коммерческого вмешательства в его деятельность; иными словами, организация общественного вещания должна быть истинно независимой, а ее редакционная свобода подлежит полному соблюдению. Более того, программы такой вещательной организации должны отвечать общественным интересам и всегда отличаться равновесием и беспристрастностью. Именно те вещательные организации, которые отвечают таким требованием независимости и объективности, именуются общественными вещателями.
Основной целью Типового закона является формулирование нескольких ключевых принципов осуществления общественного вещания. Эти принципы относятся к четырем неразрывно связанным темам: виды программ вещания, средства обеспечения независимости, источники финансирования и, наконец, подотчетность вещателя общественности. Все эти темы кратко раскрыты ниже.
В Типовом законе содержатся конкретные указания относительно ожидаемых от общественного вещателя видов и категорий программ. Отдельное положение касается приобретения эфирных материалов у независимых производителей, во имя обеспечения разностороннего освещения широкого диапазона суждений и мнений. Вопрос о точном числе каналов общественного теле- и радиовещания остается открытым, поскольку ответ на него в немалой мере зависит от конкретного национального контекста. Тем не менее, в законах каждой страны должно быть определено число подобных каналов, с обязательным выделениям для общественного вещания хотя бы по одному национальному теле- и радиоканалу и с возможным предоставлением для этих же целей иных региональных и/ или местных каналов.
Управление деятельностью организации общественного вещания должно осуществляться Правлением, которое назначается нижней палатой парламента (или подобным органом) из числа кандидатов, выдвинутых институтами гражданского общества и профессиональными объединениями; этот процесс должен быть прозрачен и предусматривать участие общественности. В Типовом законе заключены отдельные положения, гарантирующие независимость членов Правления в течение всего отведенного им срока; при этом в законе есть и положения, узко определяющие основания для освобождения членов Правления от занимаемой должности. Помимо этого, закон запрещает назначение в состав правления общественного вещателя лиц с устоявшимися политическими связями или имеющих определенные экономические интересы. Правление двумя третями голосов назначает Исполнительного директора и разрабатывает собственный регламент, включающий правила, напрямую не предусмотренные в Типовом законе.
Основным источником финансирования организации общественного вещания является государственный бюджет и, в частности, сбор на общественное вещание, взимаемый вместе с платой за электроэнергию.[3] В Типовом законе также предусмотрены иные источники поступления финансовых средств, включая рекламу, спонсирование и прямые субсидии со стороны государства; при этом на использование последних накладываются определенные ограничения, с целью уменьшения риска злоупотреблений и влияния на содержание программ.
Подотчетность вещателя общественности в первую очередь обеспечивается деятельностью правления организации. Ключевым механизмом отчетности служит публичный годовой отчет, подаваемый, наряду с результатами аудиторских проверок, парламенту страны (или его нижней палате). В Типовом законе отдельно упомянуты некоторые сведения, подлежащие включению в годовой отчет. При этом Закон также предусматривает прямой надзор со стороны общественности – путем непрерывного мониторинга работы общественного вещателя и существования внутреннего механизма подачи и рассмотрения жалоб (естественно, в дополнение к любым существующим внешним механизмам подобного рода).
Типовой закон охватывает далеко не все вопросы. К примеру, в нем нет того, что регулируется иными законами общего характера: в нем нет положений об авторских правах, о праве журналистов не разглашать источники информации, о вещании во время выборов. Другие аспекты вещания – например, особое право общественного вещателя на транслирование некоторых спортивных соревнований или распространение на них кодексов этики, обязательных для иных вещателей, — несмотря на их значимость для общественного вещания, не включены в Типовой закон по той причине, что, пожалуй, подлежат регулированию в более общем законе о вещании в целом. В Типовом законе также ничего не сказано о том, должен ли общественный вещатель учреждаться как государственная вещательная организация, или заменять таковую, уже существующую, или же возникать в результате ее преобразования. Порой учреждение общественной вещательной организации действительно представляет собой попытку подобного преобразования, но основной целью Типового закона, как уже отмечалось выше, является разработка общих принципов, а не конкретики, которая, по понятным причинам, разнится от государства к государству.
Слово «типовой» ни в коей мере не означает, что предложенная модель закона претендует на то, чтобы стать универсальным шаблоном, и что изложенный здесь подход непременно станет наилучшим для любой страны. Многие вопросы общественного вещания – в частности, назначение членов правления организации общественного вещания или структура финансирования – носят откровенно прагматический характер и по определению предполагают множество подходящих решений. Конкретное же решение, лучшее для той или иной страны, будет зависеть от ее истории, существующих в ней политических структур, среды, в которой работают вещатели и прочие СМИ, и многих других факторов. Более того — нельзя не указать, что имплементация каждого закона и его дальнейшая судьба также различны в разных странах. Следовательно, термин «типовой» в отношении приводимого далее текста означает, что закон включает положения, призванные защищать вышеуказанные принципы, в первую очередь за счет обеспечения независимости общественного вещателя в рамках его подотчетности народу страны и посредством подачи в эфир тех программ, которые служат общественным интересам и содействуют свободному распространению информации и мнений.
Как отмечалось выше, ключевыми моментами для общественного вещания являются обеспечение независимости и, следовательно, порядок назначения членов правления вещательной организации. Применимых моделей немало; две основные – парламентский процесс назначения членов правления, с задействованием всех гарантий независимости, и, как альтернатива, непосредственное назначение или выдвижение различными секторами гражданского общества. В Типовом законе предложен вариант, учитывающий и первое, и второе: члены правления выдвигаются гражданским обществом, но утверждаются законодательным органом.
Обе возможные системы имеют свои сильные и слабые стороны; как следствие, выбор подходящей системы в конкретной стране должен учитывать два фактора. Во-первых, ни один закон не функционирует в вакууме. Даже самый превосходный закон об общественном вещании не достигнет желаемых результатов и не обеспечит трансляции качественных и объективных передач в условиях отсутствия демократии или же при невозможности гражданского общества призвать правительство к ответу. С другой стороны, есть примеры, когда законы в стране едва ли стоят на страже независимости и вроде бы не требуют качественного эфирного продукта, но при этом – в силу иных факторов – в этой стране прекрасно работает общественное вещание. Во-вторых, при всей важности независимости она не должна ущемлять отчетность перед общественностью, а должное совмещение независимости с подотчетностью оказывается непростым делом даже для мировых лидеров общественного вещания.
- Model Public Service Broadcasting Law.
- قانون نموذجي لخدمة البث العام.
- Modèle de Loi de Régulation d’un Service Public de Radio Télédiffusion.
- ТИПОВОЙ ЗАКОН ОБ ОБЩЕСТВЕННОМ ВЕЩАНИИ.
- Una ley modelo para emisoras de servicio público.