O 9º Fórum de Cooperação China-África (FOCAC) foi realizado de 4 a 6 de setembro de 2024. Como em anos anteriores, a China aproveitou as reuniões para divulgar sua cooperação e sua influência na África , além de promover seus planos para os próximos três anos de relações. Entre suas prioridades de investimento e formulação de políticas, a China apresentou planos para fortalecer a cooperação com nações africanas em termos de segurança cibernética, inteligência artificial e avanço de normas em governança digital global. Considerando vários desafios de direitos humanos inerentes ao modelo de governança digital da China, a ARTICLE 19 está profundamente preocupada com o impacto que tais planos de cooperação terão na liberdade de expressão e no direito à privacidade em toda a África. Além disso, estamos preocupados com o risco real de muitas nações africanas apoiarem cada vez mais os esforços da China para reescrever as normas globais de acordo com seu modelo autoritário de governança da Internet. Da mesma forma, os objetivos declarados do FOCAC para expandir a cooperação de mídia apontam para mais desafios para a liberdade de expressão e a integridade da informação em todo o continente.
Com reuniões acontecendo a cada três anos desde 2000, o FOCAC funciona como uma plataforma multilateral entre a China, a União Africana e 53 países africanos. Essuatíni, o único estado africano que mantém relações diplomáticas com Taiwan, em desacordo com a política de “Uma só China” da República Popular da China (RPC), não participa. Este ano, 51 chefes de Estado e de governo africanos, bem como o Presidente da União Africana, estavam entre os presentes, juntamente com o Secretário-Geral das Nações Unidas, António Guterres, que discursou na cerimônia de abertura.
Sinalizando a importância que a China está dando à expansão de sua influência na África, a cúpula de 2024 é o maior evento diplomático que o país sediou nos últimos anos, como o Ministério das Relações Exteriores deixou claro durante um briefing antes do Fórum.
A China é o maior parceiro comercial bilateral da África Subsaariana, de acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI), com cerca de US$ 282 bilhões em comércio em 2023. A cooperação para o desenvolvimento entre a China e o continente cresceu especialmente na década desde o lançamento da Iniciativa do Cinturão e Rota (ICR). Enquanto isso, a influência da China sobre o desenvolvimento digital e a governança da Internet se expandiu sob a Rota da Seda Digital.
No FOCAC deste ano, a China prometeu cerca de US$ 51 bilhões em financiamento nos próximos três anos. É importante notar que, embora isso represente US$ 11 bilhões a mais do que o prometido em 2021, quando o FOCAC ocorreu no Senegal, ainda é menos do que os US$ 60 bilhões que a China prometeu no fórum em 2018. Vale a pena reiterar as observações de Xi Jinping no 3º Fórum Cinturão e Rota de Pequim em outubro de 2023: que as futuras iniciativas da ICR se afastariam dos projetos de infraestrutura mais grandiosos da primeira década em favor de projetos “pequenos, mas inteligentes” ou “pequenos, mas bonitos”. Isso inclui projetos envolvendo tecnologia verde e outras iniciativas no âmbito da Rota da Seda Digital, que parecem ter tido alguma influência nos compromissos de cooperação digital feitas no FOCAC deste ano.
O tema do fórum deste ano, “De mãos dadas para promover a modernização e construir uma comunidade com um futuro compartilhado”, é uma referência a um conceito fundamental do pensamento de Xi Jinping. É um termo frequentemente usado nos temas de anos anteriores e outras definições de políticas, inclusive governança digital de forma mais ampla.
Por exemplo, antes do FOCAC em agosto de 2021, a Administração do Ciberespaço da China (ACC) sediou o Fórum de Desenvolvimento e Cooperação da Internet China-África em Pequim. Diante de seu papel crescente na definição de normas e na gestão da cooperação externa, é importante reiterar que a ACC desempenha uma função de propaganda e censura dentro do ecossistema de governança digital da China e atua como o principal órgão responsável pelo Grande Firewall da China. O envolvimento da ACC na definição do tom dessa cooperação aumenta as preocupações com os direitos humanos.
O documento resultante dessa reunião, “Iniciativa para a Construção Conjunta de uma Comunidade com um Futuro Compartilhado no Ciberespaço”, é em si uma referência aos princípios de governança digital introduzidos por Xi Jinping em 2015 na Conferência Mundial da Internet organizada pela ACC, que se tornaram fundamentais para o objetivo da China de reescrever as normas globais da Internet a seu favor.
Em 2022, o Gabinete de Informação do Conselho de Estado da China emitiu um relatório intitulado “Construir em conjunto uma comunidade com um futuro compartilhado no ciberespaço”, definindo os objetivos da China para incentivar a infraestrutura digital global, reiterando o objetivo do país em liderar na definição de normas técnicas internacionais.
O relatório apontou explicitamente tais esforços anteriores com nações africanas. Também enfatizou o conceito de soberania digital da China, que vem se desenvolvendo consistentemente desde que foi apresentado pela primeira vez, há mais de uma década. O conceito chinês de soberania digital procura, sem dúvida, suplantar o multissetorialismo e a universalidade das normas de direitos humanos com um ciberespaço global em favor de modelos mais autoritários de governança digital.
O Fórum de Cooperação e Desenvolvimento da Internet China-África de 2021 também produziu o Plano de Parceria China-África sobre Inovação Digital, que influenciou as agendas e os planos de ação do FOCAC em 2021 e 2024.
Em abril de 2024, a China sediou novamente o Fórum de Desenvolvimento e Cooperação da Internet China-África, com subtemas incluindo economia digital, cooperação de mídia on-line, segurança cibernética e inteligência artificial — questões que apareceriam novamente durante o FOCAC em setembro.
O Plano de Ação de Pequim (2025-2027) do Fórum sobre Cooperação China-África, divulgado na reunião deste ano, define diversas áreas de cooperação digital em infraestrutura e governança que se baseiam em compromissos de anos anteriores. Várias dessas áreas são motivo de preocupação quanto a violações da liberdade de expressão e informação e do direito à privacidade, merecendo uma análise mais aprofundada.
Cooperação em infraestrutura e governança digital
Sob as principais medidas de apoio ao longo dos próximos três anos apresentadas no Plano de Ação, a China promete continuar o “intercâmbio entre pessoas”. Esse conceito de troca mútua é parte fundamental da promoção do soft power chinês, mas na realidade é muitas vezes mais uma dinâmica unidirecional que proporciona benefícios desproporcionais para a China.
Ao prometer apoio contínuo com foco em tecnologia de engenharia, a China se compromete a criar ou atualizar 10 Oficinas Luban e 20 escolas. A China assumiu o mesmo compromisso em 2018. Até o momento, há pelo menos 17 Oficinas Luban em 15 países africanos.
Batizadas em homenagem a um antigo artesão chinês, as Oficinas Luban são ostensivamente administradas pelo Governo de Tianjin, mas parecem estar desempenhando um papel cada vez mais importante sob a orientação central do partido na substituição dos Institutos Confúcio, mais controversos, nos esforços globais de soft power da China, principalmente na promoção da destreza, das “práticas recomendadas” e dos padrões técnicos chineses. Embora a capacitação seja uma contribuição valiosa para o desenvolvimento econômico africano, o sistema Luban tem o objetivo claro de posicionar um modelo chinês, muitas vezes em desacordo com os padrões internacionais baseados em direitos, como a nova norma.
Outra área de apoio apresentada que vale a pena destacar é o compromisso da China em estabelecer um centro de cooperação tecnológica digital China-África, que não apareceu no Plano de Ação do FOCAC anterior e que merece maior reflexão por seu potencial de exportar ainda mais as normas de governança digital da China.
O Plano de Ação também promete que as empresas chinesas darão apoio a 20 projetos de infraestrutura digital. Isso representa um aumento do apoio prometido em comparação com 2021, quando a China apenas se ofereceu para dar suporte ao desenvolvimento da infraestrutura digital africana, sem compromissos concretos.
Conforme revelado pela ARTICLE 19 no início deste ano em seu relatório sobre a Rota da Seda Digital no Indo-Pacífico, esses esforços de infraestrutura digital, embora forneçam a conectividade necessária, muitas vezes proliferam modelos de censura e vigilância, e são construídos em torno de parcerias público-privadas que carecem de transparência e impedem avaliações significativas de impacto nos direitos humanos.
O Plano de Ação de 2024 define ainda áreas específicas para cooperação em segurança cibernética, inteligência artificial e referências que definem normas globais. O Plano de Ação do FOCAC de 2018 fez apenas duas referências ao termo “cibernético” e falou brevemente sobre economia digital e redução da exclusão digital, e embora o Plano publicado em 2021 no Senegal tenha ampliado a ênfase em infraestrutura digital, inovação e segurança cibernética, a menção à inteligência artificial neste ano é novidade.
Em particular, a China e a África concordaram em fortalecer a cooperação na capacitação relacionada à IA e promover intercâmbios, inclusive no que se refere à governança de fluxos de dados transfronteiriços, novas tecnologias e leis e regulamentações da Internet. Ao prometer cooperação nessas áreas, o Plano de Ação faz referência explícita à Iniciativa para a Construção Conjunta de uma Comunidade com um Futuro Compartilhado no Ciberespaço, mencionada acima, à Iniciativa Global sobre Segurança de Dados e à Iniciativa Global de Governança de IA, apresentada pela China no ano passado.
A Iniciativa Global de Governança de IA, anunciada no Terceiro Fórum Cinturão e Rota em Pequim, faz parte do esforço da China para se posicionar como líder no desenvolvimento de governança para tecnologias novas e emergentes, como IA. Seu objetivo de liderar o desenvolvimento de novos padrões e modelos de governança para inteligência artificial, conforme estabelecido em relatórios sobre parcerias com países africanos na implantação de tecnologias de vigilância, é uma perspectiva preocupante à luz de seu histórico de implantação de tais tecnologias para vigilância em massa e encarceramento de uigures, tibetanos e outras populações na China.
Além da vigilância, a China também tem se tornado cada vez mais pioneira em ferramentas de IA para manipulação de informações e começou a codificar esses esforços por meio de várias novas diretrizes da ACC. Com essas abordagens técnicas e regulatórias inerentes à abordagem da China à IA e às tecnologias emergentes, tal cooperação aprofundada promovida sob o Plano de Ação do FOCAC levanta sérias questões sobre a direção que os estados africanos estão tomando ao adotar a abordagem da China para usar IA para vigilância e controle de informações.
Essas questões são agravadas pelas referências adicionais do documento à influência crescente da China sobre as normas de governança digital na África e o apoio dos países africanos à normalização do modelo da China em nível internacional, e pela declaração do Plano de Ação do FOCAC de que a China e a África promoverão conjuntamente a criação de regras na governança digital global.
O texto do Plano de Ação de 2024 parece apontar para planos de aprofundamento da cooperação em linha com as ambições crescentes da China de liderar o reposicionamento das normas globais de governança digital que favorecem suas tecnologias e políticas em detrimento de modelos baseados em direitos. Por exemplo, enquanto o Plano de Ação do Senegal em 2021 apenas citou o lado africano como estando pronto para incentivar as regras globais de governança digital, o texto de 2024 diz que ambos os lados fortalecerão a cooperação, inclusive para “incentivar conjuntamente a elaboração de regras para a governança digital global”.
Isso se baseia nos compromissos assumidos pelo diretor da ACC em abril de 2024 no Fórum de Cooperação e Desenvolvimento da Internet China-África de que cooperaria com a África para “melhorar” o sistema global de governança da Internet.
Como a ARTICLE 19 apontou em outras ocasiões, tais iniciativas de cooperação tendem a se concentrar na normalização do modelo de governança digital da China, que favorece o controle estatal centralizado, a censura e a vigilância, e a opacidade em desacordo com os princípios fundamentais de liberdade da Internet e os direitos humanos internacionais.
No âmbito do Plano de Ação deste ano, as duas partes também realizarão cooperação transfronteiriça em casos de segurança cibernética, compartilhamento de informações, troca de experiências, reforço da cooperação em resposta a emergências de segurança cibernética e realização de viagens de estudo. Também enfatiza a coordenação entre as respectivas equipes nacionais de resposta a emergências informáticas (ENREI). Isso define um nível maior de especificidade em questões de segurança cibernética em relação ao Plano de Ação de 2021. Assim, a referência ao aprofundamento das relações entre as ENREI está alinhada com o relatório da China de 2022 sobre um Futuro Compartilhado no Ciberespaço, mencionado acima.
Do lado chinês, isso significa maior coordenação com a Equipe Técnica de Resposta a Emergências de Redes de Computadores Nacionais/Centro de Coordenação da China (CNCERT), supervisionado pela ACC, que não é apenas responsável pela segurança da infraestrutura de informações críticas, mas também por desenvolver ferramentas para dar suporte à censura de acordo com o Grande Firewall da China. Dessa forma, a coordenação, a informação e a partilha de experiências sobre esses assuntos provavelmente promoverão o modelo mais autoritário de governança da segurança cibernética da China como prática recomendada a ser emulada em nível nacional na África e normalizada em nível global.
Considerando essa ênfase no aumento da parceria em questões de segurança cibernética, vale a pena reiterar a promessa da China no FOCAC de 2006 de apoiar uma nova sede da União Africana em Adis Abeba. Em 2018, veio à tona que, durante cinco anos, a China vinha explorando backdoors digitais incorporados ao sistema de computadores do local, fornecidos pela Huawei, que permitiam um fluxo significativo de dados para a China, o que representava uma grande violação de segurança cibernética. A China negou qualquer irregularidade.
O Plano de Ação de 2024 destaca ainda que a União Africana e 53 estados africanos participantes expressam apreço pelo Fórum de Cooperação e Desenvolvimento da Internet China-África, pelo aprofundamento da cooperação em segurança cibernética e pelos planos para fortalecer a coordenação no âmbito do Centro de Intercâmbio e Cooperação China-África em Segurança Cibernética e Informatização. Cada um deles é um elemento dos esforços da diplomacia digital da China para expandir seu modelo de governança digital que precisa ser mais elucidado e, sem dúvida, mais discutido com relação às questões inerentes aos direitos humanos entre as comunidades africanas.
Além de questões de infraestrutura digital e governança, o FOCAC também abordou planos de cooperação entre imprensa e mídia que geram preocupações adicionais quanto à proteção da liberdade de expressão e ao futuro da integridade da informação.
Cooperação relacionada a imprensa e mídia
O Plano de Ação não apenas estabelece o compromisso da China em incentivar as empresas chinesas a criar cerca de um milhão de empregos na África, mas também em promover o desenvolvimento de talentos em diversos campos, como por meio da implementação do Programa de Treinamento Vocacional de Mídia Africana. Embora pareça haver esforços ampliados de influência da mídia da China após o FOCAC deste ano, uma categoria dedicada à cooperação entre imprensa e mídia como parte do Plano de Ação não nenhuma novidade.
Os dois lados concordam sobre a importância da imprensa e da mídia na promoção do entendimento e pedem o fortalecimento dos intercâmbios e da cooperação para “contar melhor a história da amizade China-África”. Essa formulação precisa não apareceu em Planos de Ação anteriores, mas tem um significado explícito na China.
Essa menção à narrativa persuasiva é referência a uma diretriz de propaganda “para contar bem a história da China”, proferida pela primeira vez por Xi Jinping durante a Conferência Nacional de Trabalho de Propaganda e Ideologia de 2013 sob uma noção de propaganda externa. Essa menção foi desenvolvida desde então. Ele apela à mídia partidária-estatal da China, aos diplomatas chineses, às empresas privadas e outras partes para que cumpram as responsabilidades de manipulação de informações. Com essa referência aos esforços de propaganda da China, pode-se argumentar que o Plano de Ação do FOCAC aponta diretamente para a probabilidade de uma coordenação crescente na capacidade dos estados africanos de se envolverem na manipulação de informações domésticas e de promover narrativas pró-RPC em todo o continente, como aquelas relacionadas a Taiwan.
A China se compromete a dar continuidade ao seu Programa do Centro de Imprensa China-África e a realizar workshops, programas de treinamento e visitas mútuas. Essa ênfase em “troca e cooperação” e “visitas mútuas” é uma continuação de compromissos assumidos em FOCACs anteriores e representa uma estratégia central na projeção de soft power da China e nos esforços de operação de informação na África. Essa questão da suposta troca de conhecimento e capacitação da China para a mídia africana merece mais pesquisa e conscientização na África para abordar as preocupações com a manipulação da mídia e da informação.
Enquanto isso, no Plano de Ação, a China também acolhe com satisfação a adesão de mais veículos de comunicação africanos à Rede de Notícias Cinturão e Rota (RNCR), uma referência que estava ausente no Plano de Ação de 2021. O RNCR foi lançado em 2019 para promover histórias positivas e posicionar contranarrativas à cobertura negativa do desenvolvimento global da China e das operações de influência. Como a RNCR ser presidida pelo Diário do Povo, a entidade de mídia oficial do Partido Comunista da China, sua função como uma rede de propaganda sob a ICR não deve ser ignorada e provavelmente aponta para esforços da China para reposicionar mais agressivamente a narrativa sobre tal cooperação na África.
Próximos passos
A falta inerente de transparência durante o FOCAC e, de fato, na maioria dos acordos de cooperação com a China, além dos mecanismos limitados de monitoramento independente em muitos países afetados, continuam a impedir investigações e responsabilizações significativas para abordar as questões acima. O relacionamento na conclusão do FOCAC é aquele em que a China pode fazer declarações e compromissos com nações africanas, sem levar em consideração seu impacto adverso nos direitos humanos, com pouca preocupação com uma supervisão eficaz.
Organizações de direitos humanos, liberdade de imprensa e transparência em todo o continente devem ter mais poder para se envolver no monitoramento e na conscientização, orientando um envolvimento mais amplo da sociedade civil na responsabilização da China por seu impacto nos direitos humanos no continente. A capacitação em tecnologia e direitos humanos, princípios internacionais de liberdade de imprensa e integridade da informação deve ser acompanhada por uma capacitação igualmente robusta para entender as leis, políticas e instituições que orientam a China.
Os estados africanos signatários do FOCAC também devem garantir que estão cumprindo suas obrigações internacionais em matéria de direitos humanos, especialmente nos acordos de cooperação com a China. Em especial, embora os estados africanos devam assumir uma maior responsabilidade estratégica para contrabalançar o domínio da estratégia da China na África, de fato, como vários acadêmicos africanos têm argumentado, devem garantir que os direitos humanos e a transparência estejam integrados às futuras estratégias dos estados africanos com relação à China.
Para mais informações
Alfred Bulakali, Diretor Regional Senegal/África Ocidental, [email protected]
Michael Caster, Gerente de Programa Digital da Ásia, [email protected]